市食品药品监督管理局 全力保障高考期间食品安全

原来的三定规定工作也出现了一些新的变化。

然而，在行政裁量领域，其实仍旧存在着一定的意思自治空间。(二)作为程序裁量权审查标准的明显不当如果像豫星调味品厂案那样，将明显不当适用于违反法定程序的行政程序，其实并不符合法律体系的要求。

因此，尽管行政程序裁量涉及的是程序性事项，但在对其明显不当构成的判定内容与技术上，其实仍然与实体内容或利益的衡量有关。[13]黄杰主编:《〈中华人民共和国行政诉讼法〉诠释》,人民法院出版社1994年版,第185页。[25]周佑勇:《行政裁量的均衡原则》,《法学研究》2004年第4期,第125页。当然，这种程序工具主义的观点在现代法治社会中已经逐渐消亡，程序具有其自身的独立性价值而应受到法院的审查。[1]因此，2014年行政诉讼法以明显不当代替显失公正一词，符合两法之间的协同一致性。

而法院如果按照法律规定的条件来评判裁量权行使的合理性，在认定技术上则将表现为一种规则适用的法律审形态。在裁判逻辑上，尽管与苏州鼎盛案相类似，法院在本案中强调行政机关做出行政处罚应当坚持以事实为根据，以法律为准绳，结合涉案行为的社会危害性、行政处罚程序的正当性和行政处罚的比例原则等问题进行综合考量判断,但与之不同的是，法院并未继续适用《行政处罚法》第4条第2款的规定，而是直接采用了均衡性的比例原则作为认定技术。事实上，目前三定规定的出台也正是按照既有的机构编制的国家立法规定履行相应的法定程序。

质言之，所谓法律效力，即法律规范在法律上对调整对象的约束力。(36)参见王军：《关于做好新一轮政府机构改革部门三定规定工作的思考》，载《机构与行政》2019年第4期。李志武：《国务院部门三定规定性质探究》，载《湖南行政学院学报》2021年第2期。(59)《中央和国家机关部门职责分工协调办法》(中编发[2011]39号)。

(42)参见前引(32)，沃尔夫等书，第155页。三定规定虽然不是行政法规，但是对法院行政审判仍旧具有一定的意义。

一方面，三定规定作为一种约束行政管理部门的组织制度，并不属于行政法规、部门规章等狭义的行政立法范畴，这就不难得出三定规定不是法的判断。如何判断行政机关有无超越职权、滥用职权、不履行法定职责或者行政机关制定的规范性文件有无超越制定机关的法定职权？这就需要对于行政机关职权要件进行审查。国务院各部门组织有关部门和专家进行评估和论证，根据反馈意见对三定规定草案进行修改，并征求中共中央、国务院分管领导意见，形成三定规定送审稿。(39)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第17页。

《中央人民政府组织法》第21条规定：政务院及各委、部、会、院、署、行、厅的组织条例，由中央人民政府委员会制定或批准之。立法法第95条第1款规定部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。叶必丰、马英娟、李泠烨、韩思阳、苏苗罕等师长在本文写作和修改过程中贡献了非常宝贵的研究思路和完善意见，李美郡同学也提出了一些非常有益的修改建议，在此一并致以诚挚感谢。但这并不影响对三定规定制定主体的判断。

在1988年政府机构改革中，国务院开始以三定方案为主要制度措施组织落实该次机构改革，并最先在国务院就机构改革涉及的重点部门中开展实施，其他部委也随后开始结合本部门的情况酝酿三定实施方案，以便为顺利实施机构改革方案创造条件。马英娟：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第235-237页。

(37)这种观点的理由，主要在于2018年党和国家机构改革中党的因素介入了三定规定的形成过程。基于机构设置行为的法律规则，国务院部门的三定规定既具有显著的内部效力，也具有一定的外部效力。

该条例作为我国首部关于国务院行政机构设置和编制管理的专门行政法规，在一定意义上标志着国务院行政机构设置和编制管理工作走向法治化、规范化。立法法第80条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。与1954年《国务院组织法》不同，1982年《国务院组织法》对于国务院各部门的组织内容采取了更为简要概括的立法策略。(48)另外，三定规定的内容对国务院各部门而言属于一次性处理行为，而非能够反复适用的法律规范。《中国共产党机构编制工作条例》第3条也强调：用法治思维和法治方式维护机构编制的权威性和严肃性，切实把机构编制工作纳入法治化轨道。没有管辖权或者逾越管辖权规定的行政行为，在法律上即存在有瑕疵。

法律效力的意思是法律规范是有约束力的，人们应当像法律规范所规定的那样行为，应当服从和适用法律规范。(55)参见《机构编制监督检查工作暂行规定》(中央编办发[2007]5号，2007年2月13日中央机构编制委员会办公室、监察部印发)第16条、第18条、第20条。

2018年中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。朱武献、周志宏：《行政组织权与设置原则》，载台湾行政法学会编：《行政法争议问题研究》(上)，台北五南图书出版公司2000年版，第266-267页。

三定规定的出台程序虽几经更迭，但在2008年政府机构改革以后基本保持稳定，主要包括起草、征求意见、审核、批准和公布五个环节。(45)[日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第5页。

首先，三定规定的内容只是一种有关事务管辖权、内设机构和人员编制的组织规范。关 键 词：三定规定 机构设置行为 行政组织权 组织规范 机构编制法定化 新中国成立以来，行政机构设置不合理、机构膨胀得不到控制的问题在我国政府治理体系中不同程度地存在，其主要原因在于缺乏有效的法律约束机制。(63)参见最高人民法院(2018)最高法行再205号行政判决书。①参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第2页。

(43)国务院通常以作出关于国务院机构设置的通知的形式设置国务院组成部门以外的其他部门。在我国，虽然行政诉讼法和立法法建构了一套由行政法规、部门规章等一整套有名规范的法律位阶体系，但这并未完全截断行政职权对法律规范效力的影响。

组织通则仅有一部，即前述《政务院及所属各机关组织通则》(1949年)，扮演了政务院组织基本法的角色。(53)前引(31)，叶必丰书，第373页。

在我国，国务院行政机构之间的职权纠纷裁决权在国务院，中央编办根据国务院的授权负责具体职权协调工作。(69)如何通过适当的民主程序机制促使三定规定向部门组织立法转化？这项课题可能还有待学界和实务界同仁进一步挖掘。

拘束力所直接指向的是行为，是对有关行为的一种强制规范。(25)为了化解三定规定法律位阶与制度功能之间的矛盾，有学者采用异名同效的方式将三定规定界定为国务院制定的与行政法规具有同等效力的法规性文件或政策性法规文件。笔者也曾以《论三定规定的性质》(上海师范大学2020年硕士学位论文)为题做过初步研究，本文正是笔者在此基础上的深化研究。宪法第89条规定国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，有权规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，有权撤销改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示或者规章。

⑧参见前引⑤，劳动人事部编制局编书，第181-185、167-170页。(34)参见河北省机构编制委员会办公室《关于进一步规范三定规定有关内容的意见》(冀机编办[2010]12号)。

这种简要的立法策略，一方面适应了改革开放初期国家行政管理体制改革的要求，给国务院各部门的组织运转和变动预留了相对灵活的法律空间。(42)在我国，国务院行政机构主要由全国人大与国务院作出特定的机构设置行为而产生。

例如，行政诉讼法第70条规定，行政机关超越职权、滥用职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。对于相关部门自身能够解决以及一些短期能够解决的问题，中央编办可以要求部门限期整改。